突发公共事件与政府动员慈善资源的模式

（主讲：罗文恩副教授）

主讲人简介：罗文恩，公共管理系副系主任、副教授，公益创新专才班主任，香港大学博士，深圳市“孔雀计划”海外高层次人才C类。研究兴趣包括政府-市场-社会关系，行业协会商会改革与发展、社会企业与社会创业等。

内容简介：当严重自然灾害、重大公共卫生事件突然爆发时，政府部门应该如何统筹配置慈善资源，如何妥善处理与慈善组织的关系，从而最大限度地调动民间力量和公众积极性来共同应对面临的挑战，是值得探讨的一个重要问题。本微课认为政府部门在应急状态下的慈善资源动员机制，应该从以款物归集为核心的统一调配模式，转向以信息共享为基础的协同配置模式，才能既保持民间志愿行动的积极性又切实提升善款善物的配置效率。

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正文：

当严重自然灾害、重大公共卫生事件突然爆发时，政府部门应该如何统筹配置慈善资源，如何妥善处理与慈善组织的关系，从而最大限度地调动民间力量和公众积极性来共同应对面临的挑战，是值得探讨的一个重要问题。本文认为，随着信息技术和物流产业高度发展，慈善组织运作日益成熟，政府部门在应急状态下的慈善资源动员机制，应该从以款物归集为核心的统一调配模式，转向以信息共享为基础的协同配置模式，才能既保持民间志愿行动的积极性又切实提升善款善物的配置效率。

一、应急状态下政府动员慈善资源的必要性

突发公共事件（Public emergencies）是指难于预料、突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。21世纪以来我国发生的典型突发公共事件包括2003年非典肺炎疫情、2008年南方雪灾和汶川大地震、2010年青海玉树地震以及2020年新冠肺炎疫情等。为了应对特别重大突发事件，政府部门可依法决定并宣布局部地区或者全国实行的一种临时性的严重危急状态，这称为应急状态。

应急状态下政府动员慈善资源大抵有三个理由。一是应对突发公共事件需要在短时间内调配巨量公共资源，动员个人和组织自愿、无偿捐款捐物能够有效弥补公共资源之不足，降低公共行政之运作成本。改革开放四十年来国民财富持续积累，居民收入大幅增长，慈善捐赠已经成为应对公共危机的重要补充资源。二是激发大众的公共责任担当和家国情怀。中国是一个大家庭，各个地方血脉相连、唇齿相依，救助其他地区民众在某种程度上也是帮助自己。在一方有难、八方支援的氛围当中，人们通常会强化国家身份认同和归属感。此外，本文认为应急状态下的慈善资源动员还有另外一项重要功能，就是培育志愿服务精神和促进民间组织的发展。志愿服务因其利他主义和奉献精神在一定程度上能够填补因市场失灵和政府失灵而导致的缺憾。在救灾行动和其他突发公共事件应对中，如果说行政指令表现的是一种力度，那么志愿服务则体现为一种温度，因其灵活性、响应性和贴近个体需求而具备无法替代之价值。即使在平常（非应急）状态下，志愿服务精神也有利于促进人与人之间的横向联结，消减社会分化造成的裂痕并保持社会有机体的稳定。

二、款物归集模式的前世今生

在2000年以前，由于国民经济发展水平较低，社会组织（包括慈善组织）尚处于零星萌发的阶段，民间力量通过捐赠或者志愿服务方式大规模参与救灾行动的情形并不多见，政府部门是应对突发公共事件的核心力量。为了维护应急救助过程中的秩序，加强对民间捐赠物资和款项的监管，集中力量办大事，政府部门往往以直接接受捐赠或者指定少数有官方背景的枢纽型慈善组织作为受捐主体的方式，把慈善资源吸纳进入公共资源（例如上级部门下拨的资金、调配的物资）里面并加以统筹使用，这是一种以款物归集为核心的慈善资源统一调配模式（如图1所示）。进入21世纪之后，虽然在历次救灾行动之中款物归集模式的具体表现有所差异，但是其核心逻辑并未发生重大改变，其基本特征包括：1)政府主导，民间配合，行政吸纳慈善资源；2）设立专门账户来接收和汇总捐赠资金，政府统筹安排使用；3）捐赠物资由政府部门或者政府指定的枢纽型慈善机构（通常为受灾地区红十字会、慈善会）统一接收和调派。

(图1：应急状态下慈善款物归集的典型模式)

例如，2003年为应对非典型肺炎疫情，民政部发布了《关于非典型肺炎社会捐赠的通告》，明确规定社会捐赠款物由民政部门、卫生部门负责接收，中国红十字会总会、中华慈善总会亦可接收。其他部门和社会组织一律不得接受社会捐赠，已接受的捐赠款物应尽快移交民政部门或卫生部门，否则属于违法行为。2010年玉树地震发生之后，民政部、改革发展委、财政部、监察部和审计署曾经联合发出《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》，要求十三家参与抗震救灾募捐的基金会将所筹善款归集到青海省民政厅救灾账户、青海省慈善总会和青海省红十字会，后因社会质疑之声强烈而调整了政策。2020年在应对新冠疫情过程中政府部门同样沿袭了这一逻辑。1月23日和26日，武汉市、湖北省新冠肺炎防控指挥部分别发布公告，官方接受捐赠主体限定为为武汉市慈善总会、武汉市红十字会、湖北省红十字会、湖北省慈善总会和湖北省青少年发展基金会等五家机构。1月26日，民政部发布了《关于动员慈善力量依法有序参与新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》（民政部公告第476号），其中明确写道：“慈善组织为湖北省武汉市疫情防控工作募集的款物，由湖北省红十字会、湖北省慈善总会、湖北省青少年发展基金会、武汉市慈善总会、武汉市红十字会接收，除定向捐赠外，原则上服从湖北省、武汉市等地新型冠状病毒感染的肺炎防控指挥部的统一调配。”这实际上是延续了一贯以来由政府部门统一调配慈善资源应对突发公共事件的思维习惯。

三、款物归集模式的利与弊

应急状态下慈善捐赠归集政府统一调配政策是在我国慈善理念尚未普及、民间组织尤其是慈善组织有待发育的背景下产生的，在一定历史时期内这是一种相对简单有效地整合慈善和公共资源应对突发公共事件的做法。从理想状态来看，慈善捐赠归集模式具有四个优点：

1） 防止募捐和救助过程中民间团体一哄而上、鱼龙混杂，从而出现无序和混乱局面；

2）款物归集之后，政府部门一方面也可以监控捐赠物资的质量，另一方面可以全程监督善款的使用去向；

3）政府部门能够全盘考虑、合理配置资源，公平、高效地满足最迫切需求；

4）集中力量办大事，聚集慈善和公共资源解决最突出的矛盾和最重要的问题。

然而，把民间捐赠的巨量物资和善款归集到政府部门统筹配置的做法在实际运作中却面临不少困境，并受到社会公众的广泛质疑，这次疫情期间湖北和武汉的红十字会几次处于舆论漩涡之中即是一个鲜活的案例。概括而言，款物归集模式在本次新冠肺炎疫情防控过程中暴露了五方面问题。一是巨量物资短时间突然汇集，极大增加枢纽型慈善机构工作量，难于有效监控物资质量。例如武汉市红会只有十个工作人员，湖北省红会有二十多个，即使这些人全部取消年假，24小时在岗轮流加班，也无法及时处理全国各地雪花般寄送过来的紧急物资。由于缺乏人手、精力和专业知识，枢纽型慈善机构也不可能有效检测捐赠物资的质量。

其二，人手匮乏和组织能力不足必然造成捐赠物资“堰塞湖”，影响调配效率。对于时间就是生命的抗疫行动而言，应急物资不能及时送达不仅难于让捐赠人满意，也可能耽误疫情防控整体工作。

其三，由于缺乏对前线医院物资需求信息进行全面采集和整理，物资入库后分配的优先次序（公平性）也易受质疑。1月30日，湖北省红十字会在官网中公布转交1.6万个口罩给一家莆田民营医院，而作为收治新冠肺炎患者主力之一的武汉协和医院只收到3000个普通口罩，这一口罩风波事件引发社会公众强烈关注，最终三位省红会领导被湖北省纪检委问责。

其四，问责链条冗长且断裂，社会监督难于落实。在款物归集模式之下，捐赠者向某一慈善组织捐赠，某一慈善组织再转交给枢纽型慈善组织，然后再交给应急管理指挥部统一统筹调派给受益群体，捐赠者与受益人之前似乎隔了千山万水，难于追踪善款善物的最终流向。虽然灾疫情过后审计部门会对捐赠款物使用情况进行专项审计并向社会公示，但对于捐赠者和其他公众而言，看到的往往是一堆抽象的、冰冷的数字，无法真正发挥社会监督的功能。韩红所说的“连一包方便面都可以公示”的收支信息透明化，在款物归集模式中几乎不可能出现。

其五，违背捐赠人意愿，挫伤民间组织积极性。无论是《公益事业捐赠法》、《慈善法》还是《自然灾害救助条例》，都明确规定了即使在应急状态下政府和慈善组织同样要尊重捐赠者的意愿。定向捐赠如果归集到“大池子”里面统一调配，不仅与现行法律法规相抵触，也浇灭了捐赠者参与慈善求助的热情。即使是那些没有明确指定受益人的捐赠，当捐赠者把款物交给某一慈善组织时，代表着对这一机构的信任和托付，并期待它能够执行和落实捐赠者的愿望，尽快送到最需要的受益者手中。倘若再把捐赠汇缴给其他中间组织，实际上可能已经违背了捐赠者的本意。对于慈善组织而言，辛苦筹集的善款善物若是无法确保交到最终受益人手里，募捐使命并没有达成，也难于向捐赠者交代，志愿行动的积极性会受到严重打击。

本文认为，为了快速响应突发公共事件并将可能损失降到最低，强化政府部门对应急资源的统筹配置职责是必需的，但是慈善资源的统筹配置，不能简单地、片面地理解为善款善物的集中收缴和统一调配，我们需要思考和构建一种更能够体现慈善本质的、更高效的资源动员模式。事实上，在湖北红十字会等机构遭遇几次舆论风波后，政府部门也在不断调整和优化慈善募捐和物资配置的相关政策。2月14日，民政部社管局、慈社司共同发布了《慈善组织、红十字会依法规范开展疫情防控慈善募捐等活动指引》，其中明确提到“慈善组织、红十字会接收的定向捐赠物资，按捐赠人意愿委托送达或由捐赠人直接送达最终使用单位。对于可以直接送达最终使用单位的非定向捐赠物资，由慈善组织、红十字会协调捐赠人直接送达最终使用单位或指定地点。”这些政策指引可以看成是对早前慈善物资归集模式的一种自我纠正，政府部门的这种反思与应变能力需要肯定。

四、以信息共享为基础的协同配置模式：重新认识政社关系

在应对突发公共事件过程中，信息是最急需、最稀缺的资源，唯有充分掌握了信息，才能进行科学决策。本文认为随着过去十余年民间力量（包括商业和慈善）迅速壮大，有能力深度参与应急管理过程，政府部门应该并且能够建立以信息共享为基础的慈善资源协同配置模式（简称为“信息协同模式”），来替代以往以款物归集为核心的统一调配机制。这也与《慈善法》的立法精神相一致。《慈善法》第三十条规定：“发生重大自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件，需要迅速开展救助时，有关人民政府应当建立协调机制，提供需求信息，及时有序引导开展募捐和救助活动。”

如何构建信息协同模式？包括相互关联的五个核心组成部分。

一是建设应急管理大数据平台，涉及突发公共事件的所有信息，包括受灾情况、物资需求状况、物资供应状况等数据均在此平台汇集、处理和动态更新。大数据平台可以委托给国内大型互联网平台企业（例如腾讯、阿里等）协助建设。

二是构建前线物资需求信息采集机制，全面、动态地采集受灾/疫情地区的应急物资需求信息。这里特别需要建设一支信息采集员队伍，负责与前线工作机构的互动沟通，收集、核实各方面的需求信息并及时在大数据平台录入、汇总、发布和更新。

三是完善慈善组织应急募捐备案制度。为了避免一哄而上、鱼龙混杂的局面，同时又保障慈善组织的募捐权利，凡是有意向开展应急募捐活动的有公募资格的慈善组织均需主动向民政部备案，并承诺按照要求对应急物资和善款进行专项管理，确保用于应急救助相关行动。民政部可在全国慈善信息公开平台（简称为信息平台）临时开设专门通道，动态发布参与应急募捐的慈善组织名单，供社会公众捐赠时比较和选择。

四是设立官民应急管理协调中心。由应急管理指挥部、受灾省市枢纽型慈善机构（慈善会、红十字会等）以及其他参与应急募捐的慈善组织共同组成救助联盟，根据前线需求信息匹配所需的公共资源和慈善捐赠，然后交由官方专门的物流渠道或者委托大型物流企业直接交付给最终使用单位和受助对象。鼓励慈善组织与受益人直接对接，尽可能减少中间不必要的物资入库、调配和转发环节。慈善物资交付之后信息采集员需要及时变更前线需求信息，避免重复捐赠和造成应急物资浪费。考虑到我国国土辽阔，可在应急管理协调中心下面根据需要设置多个地区联络小组。

最后，优化应急募捐信息披露机制，真正发挥社会监督的作用。透明和阳光是最好的驱腐剂，所有参与应急募捐的慈善组织及红十字会，均应按照要求在机构官方网站和民政部信息平台向社会及时公布捐赠款物及使用情况。在整个应急募捐活动结束后，慈善组织必须接受政府审计部门的专项审计，并向社会公布包括捐赠收支、运作成本和物资配置明细表在内的应急募捐专项报告。鼓励捐赠者及社会公众对披露信息进行调查和核实，如发现弄虚作假、不当利益输送等情况,取消慈善组织公募资格并依法处置。

在信息协同模式中政府动员慈善资源的角色发生重大转型，核心职责由早前的“款物归集、统一调配”转变为“信息共享，协同配置”。政府的中心工作应该围绕信息分享而展开，包括“搭平台”、“采信息”、“建联盟”和“促监管”四个方面，如图2所示。这里的信息分享既包括政府主动采集前线物资需求信息并通过大数据平台与慈善组织、合作伙伴共享，也包括利用民政部信息平台公示参与应急募捐的慈善组织名单及发布它们的应急募捐专项报告，供捐赠者查阅、核实和监督。政府部门需要制定应急募捐信息披露的具体标准，诸如披露频率、渠道、流程、信息格式和具体内容等等，从而建立一个制度化的工作方案。

(图2：信息协同模式下的政府职责)

对于慈善组织而言，在信息协同模式下参与应急救助的空间更大了，同时责任也变重了。慈善组织不再只是接受和汇集民间捐赠的一个管道，而是积极与政府部门共同应对公共危机的重要合作伙伴，其主要角色如图3所示。对于慈善组织而言，公信力是其安身立命之本，因此要特别重视通过透明化运作和问责机制建设来提升组织公信力，不辜负捐赠者的托付高效率地完成应急救助任务。此外，枢纽型慈善机构的工作重心也发生改变，不再是聚焦于汇集和调配慈善物资，而是协助政府部门参与信息采集和处理的工作，例如依托红十字会建设一支面向应急管理的信息采集志愿者队伍，从而确保重大危机事件爆发时能够快速建立信息采集和共享机制。

（图3：信息协同模式下的慈善组织角色）

五、余论：走向开放合作

“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索”，任何一个公共管理的最佳实践，都是在一个不断探索、试错、反思和优化的过程中打磨出来的。政府和民间力量如何互补协作从而高效地应对突发公共危机，也需要经受同样的淬炼。仅以本文抛砖引玉，期待引发同仁们的更多洞见。