市域社会治理视角下的新冠肺炎疫情应对探析

段召 2018级政治学管理学院研究生第四党支部

2020年春节，由湖北武汉蔓延至全国的新型冠状肺炎病毒疫情牵动着全国人民的心扉，在这场全民参与的人民战“疫”中，整个国家付出了沉重的代价——武汉封城、全民宅家、企业停产、职工停工、限制出行……，转瞬间中国的大中型城市仿佛如一座座快速运转的机器迅速停滞下来，城市的生产生活遭受了极大的损失。

城市作为支撑国家发展的单位与载体，是21世纪全球竞争的基本空间单元。习近平总书记在党的十九届四中全会上明确强调要“加快推进市域社会治理现代化”，中央政法委要求把市域社会治理现代化作为社会治理现代化的切入点和突破口来抓。简单来说，市域是指设区的城市的行政区域和层级（包括副省级城市、省会城市、计划单列市）。本文将从市域社会治理这一视角探析市级城市管理体制在应对新冠肺炎疫情中的问题。

一是城市行政结构管理的纵向层级过长。目前我国大部分城市实行的是“两级政府四级管理”的权力机构形式，城市应急行政管理的纵向层级过多导致城市管理成本高昂，决策效率低下，“市—区—街道—社区”的多层链条结构将防疫任务层层下压，造成防控效果大打折扣。根据管理学领导理论，当管理人数既定时，管理幅度和管理层次成反比，当管理层次过多时，就会使疫情信息传递时间增长，耽误疫情处理决策时机，同时管理层次过多，也意味着管理幅度减少，即上级领导机构庞杂，基层工作人员配置不足，这种现象在此次抗疫行动中显得较为突出，大量的基层疫情排查，防疫宣传、值班登记、食物配给等工作让原本就人手不足的基层工作者更加捉襟见肘。

二是街道、社区的资源配置与抗疫责任不相匹配。长期以来，我国基层社区承担了大量本应由上级政府完成的行政工作，社区居委会行政化严重。此次疫情应对中，市区级政府在下放任务的同时却没有给予相应的职权配套，街道办事处作为区级政府的派出机构，城市资源统筹能力不强，社区的人力配备、资源调动能力更是少之更少，总之街道、社区层面的职能定位、资源配备与抗疫责任不相匹配，大大掣肘了防疫工作的开展。在压力型体制下，街道、社区为了完成上级政府交给的任务，只能加班加点、拼命工作，而市区级政府却置身事外，从责任负责方变为督查指导者，对街道、社区进行轮番部门轰炸，布置大量工作任务。截止2月24日，西部某省在新冠肺炎疫情期间共处理防控履职不力干部976人，处分力度不可谓不大，但在这些处分干部中，固然有一大部分庸政懒政人员，但也必然有一些基层干部是受制于权责不匹配的层级体制。一般来说，社区居委会人员配置往往在10—20人左右，在庞大的抗疫排查压力面前，人手根本不够用，只有依靠最原始的“人防”策略，但仍然会有一些工作不到位。当这些问题被曝光时，相关街道、社区负责人就会受到严肃的问责处理，这时虽然一线工作人员都知道此类问题的根本责任不在基层，但基层却必须为此买单。

三是突出属地管辖，弱化主管管辖。条块管理是我国行政组织体系的基本结构关系，这在源头上造成了不同部门之间协同机制不健全，多头管理、相互推诿扯皮。在疫情防控工作中，基层工作人员在承担着繁重的工作任务，但在这紧张的抗疫工作中，仍有一些部门存在着以会议落实抗疫，以文件进行防控，以填表替代救助的形式主义。同样的防疫工作，多头下发各种表格，有的格式要求还不尽相同，基层社区工作者采集信息跑了一趟又一趟，重复工作现象严重，工作人员白天抗疫值班，晚上熬夜填表，苦不堪言，此等形式主义、官僚主义要求，既加重了基层工作者的负担，又延误了救援工作的战机，是对群众生命安全的极大不负责任。此外，在上级多个部门下派的抗疫任务中，着重突出属地管辖，而淡化主管管辖，在有些地方，属地化管辖变为给属地添乱。城市社区中存在着不少驻区单位，有的单位在行政级别上还要高于街道、社区，属地化管理要求这些单位要执行当地街道、社区的联防联控措施，和地方保持统一步伐，但在现实中却面临着“管不起、管不住、管不了”的尴尬局面。如西部某市一单位职工小区不严格落实属地化管理措施，导致出现大面积隔离现象，某省退休副厅级干部嫌医院医疗条件差，大耍官威，拒绝入院隔离治疗。

四是不同城市之间联防联控抗疫工作协调机制尚未建立，城市群区域协同机制不健全，合作治理能力有待加强。我国省级以下各级政府横向合作较少，城市之间行政区域壁垒客观存在，协调机制不完善，合作平台发展滞后，这也造成了疫情初期城市之间、城市群间疾病联防联控和卫生应急资源无法共享，实时疫情分析和风险评估报等联合防疫工作没有达成合力。各城市之间各自为政，没有从“全国一盘棋”的政治角度出发，如某省市级政府违法扣留征用其他疫情重灾区防疫物资，各省各城市之间人员健康认证标准不一致，春节后农民工返工困难重重，地域区别对待现象严重，某湖北籍货车司机被困高速公路近20天，沿线服务区均不让进。

市域社会治理在国家治理体系中具有承上启下的关键地位，市域社会治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。在本次疫情中，市级城市防控工作在全国抗疫大局中起到了至关重要的作用，针对市级城市在疫情防控方面存在的问题提出以下建议：

第一，提升城市危机管理能力，构建城市安全和危机应对体系。从短期来看，应建立集决策、指挥、领导、控制、创新于一体的指挥体系，构建权责一致、协作共商的领导机制，  确保防控疫情反应迅速、指挥得当、措施得力。进一步明确相关部门在危机处理时的职责，

加强中央与地方、地方与地方之间的合作应对能力，实行单位责任和地方责任的有机统一，形成齐抓共管之势，减少多头管理、相互推诿扯皮。从长远来看，逐步建构扁平、精简的城市治理体制，整合街道办事处和社区的职能，形成“市—区—街道（大社区）”的三级扁平化管理层次，建立基层职责清单，明晰基层承担的工作任务、主体责任、考核内容。

第二，提高城市依法治理能力，加强应急管理工作的制度化建设。借鉴发达国家先进管理经验，完善应急管理的制度标准建设，大力推进互联网政务进程，建设统一的数据信息共享平台，打通不同部门、区域、层次政府间的信息壁垒，确保应急信息直通直报系统畅通，      提升联合防控工作的科学性和有序性。坚持依法防控，统筹推进各项防控工作，确保防控工作始终在法治轨道上运行，加快领导干部的法治素养教育，将完善的文本优势转化为高质量的制度执行力，将制度优势转化为治理效能。      

第三，加快应急管理人才队伍建设，激发社会多元主体活力。加大国家财政对重大突发事件应急管理发展的支持力度，提供充足的资金保障，尤其是加大高校对公共卫生安全和传染病防控等应急管理专业人才的培育，加快相关科研机构科研成果研究，促进科研成果转化为直接生产力，扩充基层应急管理人才队伍建设，夯实基层防控基础。同时，在重大公共安全事件时，要充分利用国家强大的动员机制，发挥党员的先锋模范作用，推进社会公益组织参与社会救治，紧紧依靠人民，激发社会多元主体活力。

第四，开展源头治理，强化市场监管。加强部门协作，凝聚打击合力，利用法律手段，以检察建议推动疫情防控源头治理，发挥检察机关野生动物保护公益诉讼职能，加大惩戒力度。当疫情出现蔓延时，控制传染源，切断传播途径，抑制疫情扩散范围和传染速度，及时开展救援。保证医用救援物资和居民生活物资合理有序供应，畅通物流运输通道，加强市场监管和监测调度，加大物资储备力度。